قواي مقنن نهادهايي جالب توجه و فراگيرند كه كمتر كشوري ممكن است حداقل واجد يكي از اين نهادها نباشد. كشورهاي فدرال نوعًا از قواي مقنن متعددي برخوردارند. قوای تقنيني جزء اصلي حكومت هاي دمكراتيك محسوب مي شوند.[64]
قواي مقننه در كشورهاي كمونيستي و حكومت هاي تك حزبي نيز ايجاد مي شوند. قواي مقننه ثمرات متفاوتي براي نظام هاي سياسي خود به بار آورده اند، اما همه آنها واجد كاركرد مهم مشروعيت بخشي بوده اند. با توجه به موقعيت قواي مقنن به عنوان يكي از نهادهاي مهم حكومتي در نظام هاي مشروطه (مبتني بر قانون اساسي)، تعداد و در بعضي موارد قدمت آنها (سابقه پارلمان ايسلند و بريتانيا به چندين قرن پيش بازمي گردد)، گستردگي ادبيات ناظر بر قواي قانونگذاري امري طبيعي است. با اين همه، خلأهايي كه در اين ادبيات وجود دارد، به اندازه كميتشان قابل توجه اند. ما مطالب زيادي درباره هريك از قواي مقنن، به ويژه كنگره آمريكا مي دانيم؛ اما اطلاعات ما درباره آنها به عنوان گونه هاي خاصي از نهادها به نسبت اندك است چرا كه موانع تحليل تطبيقي، متعدد و اساسي بوده اند. قواي مقنن از حيث تأثيري كه در يك نظام سياسي مستقر گرچه نه ضرورتًا ثابت برعهده داشته اند به تفصيل تحليل شده اند. قدرت و رابطه آنها با ديگر نهادهاي حكومتي، از طريق قانون اساسي تعيين شده و مطالعه آنها بر اين روابط و تواناييشان بر تأثيرگذاري يا تعيين سياست هاي عمومي متمركز بوده است. ملكم شاو، طي مطالعه اي كه درباره كميسيون هاي پارلماني انجام داده است، تعريفي را همراه با تأييد از ادلمن و پارلمان خواه ضعيف خواه قوي، نهادي تلقي مي شود كه احكام: «زيلنكر نقل مي كند». مصوب آن، از منابع سياسي به منظور تأثير بر سياست هاي عمومي صادر مي شود تلاش هاي اندكي براي بررسي تأثير قواي مقنن در گذار از يك رژي م به نوعي ديگر صورت گرفته است. قواي مقنن در تغيير از يك نظام سياسي به نظامي ديگر چه نقشي ايفا مي كنند؟ آيا آنها بازيگران مهمي هستند كه به قانون اساسي جديد شكل مي دهند و به آن حيات مي بخشند؟ يا برعكس آنها نهادهاي حاشيه اي و غيرمستقل اند و حاصل نيروهايي كه هيچ اثر متقابلي بر آنها ندارند؟ يكي از دلايل اندك بودن تلاش ها براي پاسخ به چنين سؤالاتي، محدوديت منابع بوده است.[65]
حوزه مطالعه تطبيقي، چندان جذاب نيست و محققان اين حوزه ضرورتًا در چنان موقعيتي نيستند كه گذارهاي حادث شده را از نزديك مشاهده كنند. دليل ديگر محدوديت فرصت هاست؛ گرچه اين سده (سده بيستم) مملو از كشورهايي است كه در حال تغيير از يك نظام به نظام سیاسي ديگرند، (ديكتاتوري به دمكراسي)، حكومت تك حزبي به حكومت چندحزبي، دمكراسي به ديكتاتوري نظامي(با اين حال، در تاريخ معاصر موارد اندكي وجود داشته است كه طي آن چندين كشور با داشتن يك نظام سياسي خاص{مشابه}در آن واحد، به نوع ديگري از نظام سياسي تغيير يافته باشند). بدين ترتيب مبناي تحليل هاي نظاممند، محدود بوده است. كشورهاي آمريكاي لاتين يكي از معدود مواردي هستند كه در آنها تغيير رژيم در بسياري از كشورهاي منطقه در آن واحد اتفاق افتاد و ادبيات مهمي را در اين زمينه به وجود آورد.[66] علاوه بر آن در اروپا نيز سه نمونه ديگر از اين كشورها مشاهده مي شود. سه كشور جنوب اروپا شاهد گذار از رژيم هاي خودكامه به دمكراسي هاي نوين بوده اند، در منطقه غرب اروپا، در نوعي طبقه بندي كه سه كشور پيش گفته را در برميگيرد، توسعه اتحاديه اروپا، نوعي فضاي مشروطه خواهي را براي كشورهاي عضو فراهم كرده است. در اروپاي مركزي و شرقي نيز با فروپاشي رژيم اتحاد جماهير شوروي، رژيم هاي پساكمونيستي جديد پديد آمدند. براي محققاني كه پيرامون قواي مقننه تحقيق ميكنند حوادث سال هاي اخير اروپا حوزهاي غني براي مطالعه ايجاد كرده است، بهطوري كه حوادث شرق و مركز اروپا محور اين مطالعه را تشكيل مي دهد. زوال كمونيسم در سراسر اروپاي مركزي و شرقي فرصتي را فراهم كرد كه تا ده سال پيش از آن متصور نبود. رژيم هاي كهنه فروريختند. يكي از اين رژيم ها با اتحاد مجدد آلمان، از ميان رفت. كشورهاي تازه آزاد شده هركدام در پي فرصتي براي برپايي يك قانون اساسي نوين دمكراتيك بودند. دو ويژگي مشترك در تحليل دوره گذار وجود دارد، يكي دوره زماني است كه كشورهاي در حال دمكراتيك شدن در زماني مشابه اين دوره را طي مي كنند. ديگري ايجاد قواي مقنن است كه همانند ساير كشورها، براي سهولت از آنها تحت عنوان پارلمان نام میبريم بنابراين با فرض اينكه پارلمان در اين كشورها به َاشكال متفاوت توسعه مي يابد؛ دامنه تفاوت ها و شباهت ها، اساس سؤالات ما را تشكيل ميدهد. ظرفيت رشد و توسعه متفاوت پارلمان ها به دليل ماهيت محيط تازه اي كه در آنها به وجود آمده اند سهولت بيشتري مي يابد. گذار از رژيم هاي كمونيستي به پساكمونيستي، نوعي پارادايم را شكل داده است. طبيعت تغيير و ماهيت حكومت كمونيستي با يكديگر تلفيق شده و وضعيتي را به وجود آورده كه پارلمان اين رژيم ها در يك فضاي نسبتًا خلوت سياسي عمل می كنند. درحالي كه پارلمان ها در رژيم هاي دمكراتيك استقراريافته نوعاً به دست گروه هاي نفوذي كه در خارج از پارلمان فعاليت مي كنند (به طور مشخص احزاب سياسي كه داراي شمار زيادي عضو هستند و گروههاي فشار و نيز حزب يا احزابي كه بر قوه مجريه تسلط دارند) محدود شده اند، چنين تأثيري در دمكراسي هاي جديد، محدود يا کم است و احزاب و گروههاي فشار در بيشتر موارد بايد كار خود را از نو آغاز كنند. در رژيم سابق، اين حزب كمونيست بود كه سلطه داشت و معمولاً منبع خارجي كنترل محسوب مي شد. با زوال آن، هيچ دستگاهي جايگزين آن نشده و در بيشتر موارد هيچ نوع سازمان توسعه يافتهای توان پا پيش نهادن نداشته است. جايي كه گروههاي فشار و احزاب به سرعت پديد مي آيند و ريشه مي گيرند، پارلمان ممكن است روابطي با آنها برقرار كند يا به وسيله فعاليت هاي آنها محدود شود. در جايي كه چنين توسعه اي رخ نداده باشد يا به شكل محدود و پراكنده صورت گيرد اين فرصت بالقوه براي پارلمان به وجود مي آيد كه فارغ از محدوديت هاي ناشي از تأثيرات اين نهادهاي بيروني، به طور گسترده اي قدرت خود را اعمال كند. با توجه به تازه كار بودن احزاب، هيچ نوع تجربه پاسخ گويي آنها به رأي دهندگان وجود ندارد. سازمان حزب چه در داخل و چه در خارج از پارلمان نوعاً ابتدايي است و ارتباط كمي ميان حزب خارج از پارلمان و داخل آن وجود دارد(يا اساسًا ارتباطي وجود ندارد).[67] درون نهاد پارلمان، اعضاي جديد فرصت كافي براي توسعه ساختارهاي پيچيده احزاب سياسي و كميسيون ها را نداشته اند. نهاد پارلمان از حيث زيربنايي توسعه نيافته و از حيث منابع مالي ضعيف است. درحالي كه احزاب جديد استقرار يافته و حمايت مرد م را جلب كرده اند، ممكن است ارتباط با اعضاي حزب در پارلمان توسعه يابد و تا حدي به هماهنگي حزبي منجر شود. در جايي كه احزاب، سازماندهی ضعيفي دارند يا پراكنده اند، احتمال بيشتري وجود دارد كه فعاليت اعضاي حزب مبتني بر ترجيحات يا تصورات شخصي آنها از مطالبات عمومي شكل گيرد. بنابراين فرصت ارزشمندي براي مطالعه توسعه قواي قانونگذاري در رژيم هاي در حال شكل گيري و در سال هاي اوليه رژیم هاي جديد به وجود آمده است. ملاحظات تحليلي ما بر دو پايه استوار است؛ اول، بررسي چگونگي به وجود آمدن پارلمان و واكنش آن به مراحل اوليه شكل گيري رژيم سياسي، و دوم، يافتن جايگاه آنها در نظام سياسي جاري. آيا پارلمان ها عوامل مهمي در پيشبرد سياستهاي جديد محسوب مي شوند و اينكه جايگاه آنان در نظام سياسي فعلي كجاست؟.
بند اول: قوانين اساسي جديد
قواي مقنن در خلأ فعاليت نمي كنند. وجود قواي قانونگذار از قانون اساسي ناشي مي شود و قانون اساسي نه فقط آنها را تأسيس مي كند، بلكه اختيارات عمده و روابط قوه قانونگذاري را با ساير قواي حكومتي و شهروندان تعيين مي كند. اما قوانين اساسي، خود به يكباره و از عدم به وجود نمي آيند. قوانين اساسي مصنوعاتي بشري هستند و به يك باره به وجود نيامدهاند رژيم هاي سابق، در اروپاي شرقي و مركزي سياستهاي جديد، قوانين اساسي جديدي را اقتضا مي كردند.
عوامل اصلي كه در طراحي مفاد هريك از قوانين اساسي تأثير داشته اند، كدام اند؟ عوامل بالقوه متعددي بر طراحان قوانين اساسي تأثيرگذار بوده اند اما به نظر مي رسد دو عاملي كه بيش از همه مؤثر بوده اند عبارت اند از: تجربيات خارجي و فرهنگ سياسي و سنت هر كشور.[68] آيا بنيان گذاران قانون اساسي تلاش كردند كه هرگونه رابطه اي را با گذشته به كلي قطع و بر مطالعه قواي قانونگذاري غربي و ديگر قواي مقننه تكيه كنند يا به تجربه هاي بومي سرزمين خود متكي بودند؟ مي دانيم كه رژيم هاي غربي علاقه مند بوده اند كه ثمره تلاش و تجربه خود را به دمكراسي هاي در حال شكل گيري عرضه كنند. كشورهاي مختلف منابع ماليایي را براي انتقال چنين دانشي ايجاد كرده اند. به ويژه مؤسسه ملي دمكراسي در ايالات متحده در اين امر فعال بوده است. در سال ۱۹۹۰، مجلس نمايندگان كنگره يك گروه كاري را براي توسعه نهادهاي پارلماني در اروپاي شرقي به كار گرفت. احزاب جمهوري خواه و دمكرات، انتقال دانش از طريق دستگاههاي تحت اختيار خود را مورد حمايت قرار دادند. پروژه رويه پارلماني شرق - غرب كه تا حدي به وسيله بنياد فورد تأمين مالي شد و متكي به مشاركت ديگر كشورهاي غربي بود، تأسيس شد. كشورهاي اروپاي غربي نيز مجموعه اي از مؤسسات را برپا كردند كه براي مثال در انگلستان صندوقي براي اين كار تاسیس شد در سال ۱۹۹۲ كميسيون اروپا برنامه دمكراسي را به عنوان بخشي از برنامه خود براي كمك به اصلاحات اقتصادي و سياسي در شرق و مركز اروپا آغاز كرد بنابراین نه تنها كمك هايي به دمكراسي هاي در حال شكل گيري ارائه، و متخصصاني روانه اين كشورها شدند، بلكه از نمايندگان و كارمندان پارلماني براي بازديد از پارلمان هاي اروپاي غربي و بحث و اطلاع رساني دعوت به عمل آمد. بازديد اين گروه ها به امري مستمر تبدیل شد و رؤسا و نمايندگان مجامع قانونگذاري با هجوم بي امان تقاضا مواجه شدند با اين همه، طراحان قانون اساسي نه تنها به آشنايي با تجارب آن سوي مرزها قادر شدند، بلكه تاريخ خود را نيز مورد توجه قرار دادند. اين كشورها در رژیم هاي سابق داراي پارلمان بودند. گرچه همه آنها در يك دسته از قواي قانونگذاري جاي مي گرفتند هر چقدر قوه قانونگذار سابق فعال تر بوده باشد، مي توان انتظار داشت كه تجربه گذشته بر تهيه كنندگان پيش نويس قانون اساسي جديد اثر بيشتري بگذارد. به نظر مي رسد اين واقعيت كه تدوين كنندگان قانون اساسي آگاهي اندكي از تجربه قواي مقنن كشورهاي ديگر دارند يا نه، به احتمال زياد بر ديدگاه آنان تأثيرگذار باشد .علاوه بر اين، گرچه رژيم سابق ممكن است مورد پذيرش نباشد، اما خدمات كارمندان و حتي بعضي سياست مداران رژيم سابق ميتواند براي دستيابي به يك نظام جديد، لازم باشد و بنابراين بعضي عناصر فرهنگ رژيم سابق ممكن است به رژيم جديد منتقل شود. در مواردي كه سياست مداران رژيم سابق درگير فرايند تأسيس قانون اساسي هستند، تأثير فرهنگ سابق دور از انتظار نيست.[69]
بند دوم: تأثير قواي مقننه
چه چيزي تأثير قواي مقننه را در دمكراسي هاي جديد تعيين مي كند؟ در اينجا ما تحليل هاي خود را براساس سه دسته از متغيرها بنا مي كنيم. اين تحليل ها از پيش فرض هاي خاصي درباره تغيير سرچشمه مي گيرند و ما نيز تا همين حد فرضيه هاي خود را آزمايش مي كنيم. پيش فرض هاي اصلي ما در واقع عوامل بيرون از پارلمان است كه به طور گسترده اي توانايي قوه مقننه را در اعمال نفوذ مستقل در توسعه رژيم سياسي و سياستگذاري تعيين مي كند و نيز متغيرهاي درون پارلمان را تا حد زيادي اين توانايي را تقويت، اما آن را تعيين نمي كند. اين سه دسته از متغيرها كه عبارت اند از:[70]
الف: محيط بيروني
-
- ساختار:
رياستي، پارلماني يا ساير اقسام
-
- ساختار اجرايي:
نامتمركز و باز، متمركز و بسته
-
- حزب و نظام انتخاباتي:
نظام حزبي، سازمان احزاب، فعاليت حزب در انتخاب كانديدا و مبارزات انتخاباتي
-
- گروه هاي نفوذ:
تعداد، تخصصي بودن، تعارضها، روابط با دستگاههاي اجرايي.
ب- ویژگیهاي دروني
-
- اعضاي پارلمان:
سابقه شغلي؛ اهداف و تجارب سياسي؛ ميزان منافعي كه در قوه مقننه وجود دارد.
-
- احزاب پارلماني:
نظام حزبي در قوه مقننه؛ سازمان داخلي و تصميم گيري؛ جناح گرايي؛ روابط ميان احزاب
-
- كميسيون ها:
تعداد و اندازه؛ دائمي بودن صلاحيت و عضويت؛ رابطه با دستگاه هاي اجرايي؛ استقلال
-
- مجلس:
طول دوره؛ استقلال در تعيين دستور جلسه؛ منابع مالي مجلس، احزاب، كميسيو نها و اعضا
-
- روابط با حوزه هاي انتخابيه:
ميزان مشاركت انتخاباتي و تقنيني شهروندان، گرو ههاي حوزه هاي انتخابيه و فعالي تهاي تقنيني
ج- ويژگي هاي سياست ها
-
- محتوا و ديناميسمهاي سياست هاي عمومي:
محتواي ماهوي؛ ديناميسم موضوعات از حيث جديد بودن يا موضوعات ح لوفصل شده؛ ثبات مشاركت كنندگان و تعامل آنها با يكديگر
1-ساختار قانون اساسی[71]
نكته بنيادين درباره نقش قانونگذار در نظام سياسي دمكراتيك به نوع نظام سياسي تعيين شده در قانون اساسي بستگي دارد. آيا نظام سياسي؛ رياستي، پارلماني يا مختلط است؟ در نظام رياستي نوع خاصي از تفكيك قوا و كاركنان وجود دارد اما در نظام پارلماني چنين تفكيكي وجود ندارد؛ به اين ترتيب كه دولت از ميان اعضاي قوه مقنن تعيين مي شود نه مستقل از آن. نظام مختلط در مقام تعريف، چيزي است ميان اين دو، يعني يك رئيس جمهور انتخابي وجود دارد با دولتي كه از پارلمان ناشي مي شود. نظام هاي رياستي بيشتر در قاره آمريكا به ويژه آمريكاي لاتين و جنوبي متداول است، اما بيشتر در ايالات متحده آمريكا محسوس است. در اروپاي غربي و كشورهاي مشترك المنافع غلبه با نظام هاي پارلماني است. البته در درون اين قسم نيز گونه هاي متنوعي وجود دارد. نوع وست مينستري نظام هاي پارلماني كه در آنها نوعا يك حزب بر قوه مجريه تسلط دارد و قواي مقنن آن صحن محور هستند(در مقابل كميسيون محور) بيشتر در كشورهاي مشترك المنافع و به خصوص در انگلستان و نيز كانادا، هند، استراليا و زلاندنو رايج است. جمهوري ايرلند نيز در اين طبقه بندي قرار ميگيرد. نظامهاي پارلماني اروپاي قاره اي، با تأكيد بر ائتلاف و ايجاد اجماع به ويژه در كميسيون ها در سرزمين هاي اصلي اروپاي غربي و به ويژه در آلمان به چشم مي خورد.