در لغت نامه دهخدا (۱۳۶۸) فساد به تباه شدن، ضد صلاح، به ستم گرفتن مال کسی را، شرارت و بدکاری، عمل ناشایست و ناپسند و … اطلاق شده است.
فساد، خارج شدن چیزی از اعتدال است، کم، یا زیاد. (قاضی مرادی، ص۱۶۶)
فساد، ضد اصلاح است. پس مبارزه با فساد،زدودن زنگار فساد از هر چیزی است. (اصلاح، یعنی به هنجارآوردن نابهنجاری ها و به سامان آوردن نابسامانی ها و برچیدن بساط فساد) [۹]
آسیب یا فساد از کلمه لاتین (Rumpere) می آید که به معنای شکستن است. بنابراین در آسیب یا فساد چیزی می شکند یا نقض می شود. (صفری و نائبی ۱۳۸۰، ص۱۴۵).
در فرهنگ و بستر تعریفی از فساد آمده که عبارتست از پاداشی نامشروع که برای وارد کردن فرد (کارگزار دولتی) به تخلف از وظیفه تخصیص داده شده پرداخت می شود (سرداری، ۱۳۸۰).
فساد عبارت است از شرارتی که بر همه جوامع تا حدودی تأثیر می گذارد و جوامعی را که شکنندگی بیشتر دارند به شدت دچار خفقان می کند(انادی، رفعت، ۱۳۷۵، ص۹).
۲-۱-۱-۳- تعاریف فساد اداری از دیدگاه های مختلف
بر حسب نگرشها و برداشتها از فساد اداری تعاریف متعددی ارائه شده است. ارائه تعریفی واحد، کامل و جامع از اصطلاح «فساد اداری»، کاری بسیار سخت و دشوار است؛ زیرافساد اداری، یک شیء، رفتار، یا نهاد نیست که بتوان مصادیق آن را نشان داد و بهسادگی آن را تعریف کرد؛ بلکه مفهومی است که مصادیق آن را تنها در نمودهای آن میتوان یافت و از طریق نشانهها و عوارضش آن را شناخت. همچنین فساد اداری، ابعاد مختلفی دارد که به برخی از این تعاریف اشاره میشود تا عناصر اصلی آن مشخص شوند.
تعریف فساد اداری چه در محافل علمی و چه در مجامع بین المللی سالها موضوع مباحثات متعدد بوده است.هم اکنون چنین به نظر میرسد که بیشتر به شیوع آن میاندیشند تا ریشه آن.در هرحال،یکی از نخستین تعاریفی که در سال ۱۹۳۱ ارائه گردید تعریفی است که«ژ.ژ سنتوریا»در قالب الفاظ ذیل عنوان کرد:«فساد اداری به معنای استفاده غیرقانونی از قدرت دولت برای نفع شخصی است.» باوجودی که واژه «فساد اداری»اغلب به عنوان مترادف«رشوه خواری»به منظور شامل شدن مثلا هرنوع رشوه که به بخش خصوصی داده و یا دریافت میگردد، به کار برده میشود،
محدود نمودن قلمرو آن به رشوه خواری که دستگاه دولتی را تحت تأثیر قرار میدهد متداول تر میباشد. براساس گزارش وزیر دادگستری ایتالیا در نوزدهمین کنفرانس وزرای دادگستری گروه چند منظوره فساد اداری[۱۰] «عبارت است از رشوه خواری یا هرگونه رفتار دیگر در برخورد با افراد مسؤول در بخش دولتی یا بخش خصوصی که موجب نقض وظایف این افراد گردد و یا هرگونه رابطه دیگر از این نوع به قصد کسب امتیازات ناشایست از هرنوع برای خود یا دیگران»…از اینرو میتوان گفت که فساد اداری نتیجه انحصاری کردن قدرت توأم با اقدام به تصمیم گیری بدون داشتن مسؤولیت نسبت به انجام آن است.[۱۱]
ساموئل هانتینگتون فساد اداری را به رفتار آن دسته از کارکنان بخش عمومی که برای منافع خصوصی خود ضوابط پذیرفته شده را زیر پا می گذارند اطلاق می کند. (هانتینگتون، ۱۳۷۰، ص۹۰)
تانزی[۱۲] در تعریفی دیگر معتقد است که یک کارمند یا مسؤول دولتی هنگامی مرتکب فساد اداری شده است که در اتخاذ تصمیمات اداری تحت تأثیر منافع شخصی و یا روابط و علایق خانوادگی و دوستی های اجتماعی قرار گرفته باشد (تانزی، ۱۹۹۴، ص۳ ). در این تعریف سه انگیزه ۱- نفع شخصی مستقیم ۲-دریافت رشوه نقدی یا غیرنقدی از شخص ثالث ۳-کمک به دوستان و خویشاوندان مدنظر قرار گرفته است. بنابراین، فساد اداری بر حسب منافع عمومی آن گروه از اقدامات کارمندان و مسؤولین دولت است که اولاً به منافع عمومی لطمه نزند و ثانیا هدف از آن رساندن فایده به عامل (کارمند اقدام کنند) یا به شخصی ثالث است که عامل را اجیر کرده باشد (حبیبی،۱۳۷۵، صص۹-۵۷).
دیوید.جی.گولد فساد اداری را «سوءاستفاده شخصی از منابع عمومی توسط کارمندان دولت»تعریف نموده است.(سام کن،۱۳۷۳،۲۰)
اما در مفهوم لغوی، ادیبان در فرهنگهای فارسی واژه فساد را به تباه شدن معنا کرده اند. (همان،ص۱۸). در زبان لاتین که ریشه اکثر زبانها در کشورهای پیشرفته صنعتی است واژه معادل فساد[۱۳] به معنای شکستن یا شکسته شدن در زبان فارسی است و مفهوم آن این است که شیئی مادی یا غیرمادی شکسته شده باشد. در اینجا منظور شکسته شدن قانون، عرف، اخلاق، رفتار و یا اغلب موارد تخطی از مقررات دولتی است(حبیبی،۱۳۷۵، ص۳۰).
گونارمیردال[۱۴] عقیده دارد فساد اداری به صورت های گوناگون اعم از انحراف یا اعمال قدرت شخصی و استفاده نامشروع از مقام و موقعیت شغلی قابل اطلاق است.
تعریف عام و کلی بانک جهانی و سازمان شفافیت بینالملل از فساد اداری- تقریباً در سطح جهانی پذیرفته شده- عبارت است از : سوءاستفاده از اختیارات دولتی (قدرت عمومی) برای کسب منافع خصوصی، تحت تأثیر منافع شخصی یا روابط و علایق خانوادگی (World Bank,1997, p. 102).
تعریف حقوقی (قانونی): فساد اداری استفاده غیرقانونی از اختیارات اداری/ دولتی برای نفع شخصی است. تئوبالد آسیب اداری را استفاده غیر قانونی از اختیارات برای نفع شخصی بیان می کند. (Thoobald, 1990,2P).
فساد اداری عبارت است از ضایع نمودن منابع دولتی طی یک فرایند نهادینه شده شخصی به وسیله مستخدم کشوری(هانگیتون، ۱۳۷۰) آن گروه از اقدامات کارگزاران حکومت است که : اولاً) به منافع عمومی لطمه بزند. ثانیاً) هدف از انجام آن رساندن فایده به عامل یا شخص ثالثی باشد که عامل را برای انجام این کار اجیر کرده است. (۵۴P ، ۱۹۷۰، Rogow)
سناتور آمریکایی[۱۵] فساد اداری را به درستی سرطان جامعه نام نهاده بود. به راستی که فساد اداری شبیه سرطان است که در نهاد دولت رشد می کند، بدن را تضعیف کرده و آنرا نابود ساخته، باعث ناتوانی دولت شده و در نهایت به طور قطعی درمان پذیر نبوده و منجر به مرگ بدن می شود.
مفهوم کلی فساد اداری از دیدگاه سازمان مدیریت و برنامه ریزی : اقدام های مأموران دولتی با هدف انتفاع وبهره برداری برای خود و یا اشخاص دیگر و یا در قبال دریافت مال خود و یا اشخاص دیگر که از راه های زیر انجام می پذیرد :
نقض قوانین و مقررات اداری
تغییر و تفسیر قوانین و مقررات و ضوابط اداری
تغییر در قوانین و مقررات اداری
خودداری ، کند کاری یا کوتاهی در انجام وظایف قانونی در قبال ارباب رجوع
تسهیل و یا تسریع غیر عادی در انجام کار برای اشخاص معین در مقایسه با دیگران .
بطور کلی فساد حالتی است در نظام اداری که از اکثر تخلفات مکرر و مستمر کارکنان بوجود می آید و آن را از کارایی مطلوب و اثربخش مورد انتظار باز می دارد، بنابراین تخلفات اداری باعث فساد اداری می شوند. البته هر تخلفی باعث فساد اداری نمی شود بلکه باید ویژگی های خاصی داشته باشد که مهم ترین آنها مکرر بودن، استمرار داشتن ، نهادینه بودن و تاثیر نسبتاً زیاد داشتن در سطوح مختلف سازمانی است.
۲-۱-۲- تاریخ رشوه و فساد اداری در تاریخ ایران
اتفاقات و حوادثی که اخیرا در سطح جامعه بین المللی و حتی در کشورهای مختلف پیشآمده سبب گردیده است که جامعه بین الملل توجه بیشتری به اثرات این معضل داشته باشد و از طرفی این رویدادها نشانگر آسیب پذیری جوامع مترقی در مقابل فساد اداری میباشد که گاه در بعد کلان حتی به تدابیر سیاسی خدشه ها و ضربه هایی وارد کرده و جایگزین کردن آنها غیرممکن یا طولانی میباشد.این بحث در کشورهای دارای اقتصاد در حال گذر و در حال توسعه و به لحاظ داشتن روند خصوصی سازی بسیار مهم و باید تدابیر اتخاذ شده در این راستا به صورتی باشد که روند خصوصی سازی را مختل نسازد[۱۶] .
فساد اداری از حساسیت سیاسی بسیار بالایی برخوردار شده است و دولتها به خاطر حفظ مشروعیت سیاسی ناچار هستند به این مسأله توجه کنند. لیکن شواهد نشان میدهد که قبل از تحولات سیاسی نیز پادشاهان و سلاطین و حکومتهای خودکامه با مشکل فساد اداری مواجه بوده اند و در متون باستانی اشارات متعددی به این پدیده شده است که نشان میدهد که حکومتها همیشه نگران سوءاستفاده شخصی صاحب منصبان وکارگزاران دولتی از موقعیت و امتیاز شغلی خودبوده اند. از قرن چهاردهم نیز متفکر برجسته جهان اسلام ابن خلدون به فساد اداری توجه داشته و علت اصلی آن را علاقه شدید طبقات حاکم به زندگی تجملاتی عنوان میکند. به اعتقاد ابن خلدون،هزینه بالای تجملات، طبقات حاکم را وادارمیکند به روش های فساد اداری متوسل شوند (حبیبی،۱۳۷۵ ، ص۱۲).
اما در مورد ایران، کنت دوگوبینو، متفکر و نویسنده نامدار فرانسوی در کتاب سه سال در ایران به اخلاق و عادات و رسوم ایرانیان با نظری انتقادی مینگرد و مینویسد: یکی از عیوب بلکه یکی از بلاهایی که در ایران ریشه دوانیده و قطع ریشه آن هم کاری بسیار مشکل و بلکه محال میباشد رشوه گیری است.این امر به قدری رایج است که از شاه تا آخرین مأمور جزء دولت
رشوه میگیرد، محال است که شما در ایران با یکی از مأمورین دولتی کاری داشته باشید و موفق شوید که بدون پرداخت رشوه کار خود را بگذرانید. وی برای مثال به این مورد اشاره میکند که در زمان ناصر الدین شاه،رکن الدوله صدوپنجاه هزارتومان دادوحاکم فارس شد(راوندی،۱۳۷۱،ص۱۷۳).
از جمله کسانی که با این سنت بد در دربار و طبقه حاکم به شدت مبارزه کرد و در نهایت هم به دلیل همین اخلاقش و پارهای دلایل دیگر کشته شد امیر کبیر بود. وی به درستی این مسأله را شناخته بود و راه حلهای درستی برای زمان خودش انتخاب کرده بود. قاطعیت وی نیز اضافه بر راه حلهایش مسأله را آسان تر و راحت تر حل مینمود.
امیر کبیر با دو حربه کاری به پیکار با این مسأله برخاست، یکی با درستی و پاکدامنی خود که قانون اعلام رشوه خواری را نهاد و دیگر با سیاست سختی که به قانونش نیروی اجرایی بخشید.
اما در بحث پرداخت و دریافت رشوه در قراردادها نیز جالب است نکته ای و موردی ذکر شود. قرارداد ۱۹۱۹ بین ایران و انگلیس نمونه بارزی از فساد دستگاه اداری ایران پس از مشروطیت است، به طوری که در اسناد سری وزارت خارجه انگلیس چنین آمده است: فتح الله اکبر معروف به سپه دار اعظم رشتی رییس الوزرای احمد شاه بابت تصویب قرارداد، مطالبه پورسانت نموده است و این موضوع در گزارش «نرمان» سفیر انگلیس در ایران به«لرد کرزن» وزیر خارجه انگلیس منعکس است. سپه دار در ارتباط با تصویب این قرارداد در مجلس مطالبه یکصد هزار لیره برای خود و وکلای ذی نفوذ در مجلس مینماید(افشاری،۱۳۷۳،ص۱۴).
پس از انقلاب مشروطیت و آشنایی مردم با زندگی و حکومت کشورهای اروپایی و مداخله آنان در امور کشورداری و حضور نمایندگان واقعی مردم به ویژه در دوره اول مشروطیت در مجلس شورای ملی مبارزه با رشوه خواری و فساد شکل جدی به خود گرفت و روزنامه ها به نشر موارد فساد پرداختند و دولتها در حد توانایی خود به منظور حفظ وجهه ملی در این راه قدمها برداشتند (افشاری ، همان،ص۱۳).
این موارد گوشه هایی از تاریخ رشوه و فساد اداری در تاریخ ایران است. البته موارد بسیار بیشتر از اینها هستند حتی در جامعه امروزین ما هم این مسأله علناً وجود دارد و همگان به نوعی به گسترده بودن این شبکه ها و چنگ انداختن آنها در نظام اداری و اقتصادی و حتی سیاسی، اذعان دارند. در جدیدترین موردی که بعد از انقلاب در مورد بنیاد مستضعفان مطرح شد و اعضای باند محاکمه شدند، مبلغی معادل ۱۲۳ میلیارد تومان اختلاس شده بود. اینها تنها گوشه هایی کثیف شده و رسمی از قضیه بودند. صدها مورد دیگر از این قضایا را میتوان با بازرسیهای موشکافانه تر بیرون کشید.
در هرحال آنچه گفتنی است آن است که عموما موافق حل ریشه ای مسأله اند. اما ممکن است خود نیز بر ریشه ها نشسته باشند و به همین دلیل خیلی راغب به عملی شدن این مسایل نیستند و یا حتی اگر راغب باشند، شبکه هایی در کار هست که مانع از آن میشوند.به نظر میرسد راه حل نهایی، در قاطعیت مسؤولین در برخورد با مسأله است.
۲-۱-۳- گزارش سازمان شفافیت بین الملل در تهیه شاخص فساد اداری
شاخص فساد اداری بر اساس اطلاعات و آمار ۲سال اخیر ۱۰ مؤسسه مستقل بین المللی تهیه شده است. همچنین نظرسنجی از تحلیلگران و مدیران تجاری هر کشور نیز در محاسبه شاخص فساد اداری نقش دارد.
در تهیه شاخص فساد اداری از تحلیل های منابعی همچون بانک توسعه آفریقایی ، بانک توسعه آسیایی، بنیاد برتلزمن ،واحد اطلاعات اقتصادی اکونومیست ، مؤسسه خانه آزادی، گلوبال اینسایت و بانک جهانی استفاده شده است.
عدد این شاخص (CPI) بین صفر تا ۱۰ است که کشور با کمترین نمره دارای بالاترین درجه فساد و بالعکس کشور با بالاترین نمره دارای کمترین درجه فساد است. در گزارش سال گذشته سازمان بینالمللی شفافیت(transparency.org) ، ایران امتیاز ۲/۳ را کسب کرده و مکان ۱۴۱ جهان را بهخود اختصاص داده بود. سازمان بینالمللی شفافیت گزارش خود را بر پایه ارزیابی از فساد دولتی تنظیم میکند. شاخصهای تعیین این فساد، اختلاس، رشوهگیری، خرید و فروش پستهای دولتی، رشوهپذیری دستگاه قضایی، فساد مالی در میان سیاستمداران و مقامهای دولتی، عدم مقابله کافی یا ناکارایی در پیکار علیه موادمخدر و غیره است.
در گزارش تازه سازمان شفافیت بینالمللی نام ۱۸۰ کشور جهان بهچشم میخورد که رتبه نخست را در این میان، کشور نیوزیلند به دست آورده است که در مبارزه علیه فساد در دستگاههای دولتی، بیشترین امتیاز را از آن خود کرده است.
طبق گزارش سازمان بینالمللی شفافیت، سومالی فاسدترین کشور جهان است و در قعر جدول جای دارد. افغانستان بهدلیل گسترش تجارت با موادمخدر، در رده ۱۷۹ یعنی یکی مانده به آخر قرار دارد. در کنار این دو کشور، کشورهای میانمار، سودان و عراق نیز جزء فاسدترین کشورهای جهان هستند. ایران ازنظر آلودگی به فساد اداری طی سالهای ۲۰۰۳ الی ۲۰۱۲ طبق جدول (۱-۲) می باشد.
جدول(۱-۲) : رتبه ایران از نظر آلودگی فساد اداری
سال | تعداد کشورها | رتبه ایران |